金鹏实务 | 土地储备补偿协议的争议解决方式

前言

此前，有客户曾向笔者咨询这样一个问题：公司和某县土地储备中心签署了《土地收储补偿协议》，约定公司在该县的工业地块土地由土地储备中心收储，土地收储补偿款为××××万元，付款期限届满后，该土地储备中心未付款，公司该如何主张权利。这个问题乍一听很简单，逾期付款属于违约，违约就起诉啊！《土地收储补偿协议》中也约定，履行协议过程中出现争议，可向土地所在地有管辖权的法院提起诉讼。但进一步分析，问题似乎没那么简单，土地储备中心是行政事业单位，《土地收储补偿协议》属于民事协议吗？起诉是按民事诉讼还是行政诉讼？被告是土地储备中心吗？本县法院是否有管辖权？笔者认为，其中核心问题在于双方所签订《土地收储补偿协议》的法律性质，属于民事合同还是行政协议？协议的性质不同，诉讼类型、诉讼主体、管辖法院、诉讼成本都可能有所不同。尤其是诉讼费用成本，民事诉讼和行政诉讼存在重大差异，前者根据争议标的金额计算案件受理费，后者是按件收费（50元）。

经检索有关的判例，我们可以发现，对于土地储备补偿协议的性质，司法机关并未形成完全统一的认识。

在（2018）最高法行申9264号案件中，最高院认为，天津市东丽区土地整理中心是经政府批准成立，具有独立法人资格，承担本辖区内土地储备工作的事业单位，并非行使行政职权的行政机关，亦不存在受委托或经法律授权行使行政职权的情形，其与天津市东丽湖旅游开发总公司签订的《土地收购储备合同》，系平等主体之间关于土地使用权转让的民事行为。在该案件中，土地储备协议被定性为民事合同。

而在大连宏基清洁剂有限公司诉大连市政府、大连市土地储备中心国有土地使用权收储补偿协议纠纷一案中，大连中院的观点认为，土地储备机构与国有土地使用权人（宏基公司）通过协议方式受让国有土地使用权，并没有行政管理职权的因素，完全属于平等主体之间的土地使用权转让行为，从性质上看，该土地使用权收购合同属于国有土地使用权转让协议，案涉《国有土地使用权收储补偿协议书》并非是基于政府的征收行为而签订，不同于土地房屋征收中的征收补偿协议，不属于行政协议，因此，原告基于该协议提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，大连市政府没有签署该协议，不是案件适格被告。而辽宁高院、最高院的审判观点则认为，案涉《国有土地使用权收储补偿协议》具备行政协议的要素，大连市土地储备中心的土地收储行为，是代表市政府实施的行政行为，大连市政府属于案件适格被告[案号索引：（2019）辽行终1326号、（2019）最高法民申4372号]。在该案件中，大连宏基清洁剂有限公司主张权利的过程颇为周折，宏基公司先以民事诉讼方式起诉大连市土地储备中心，被法院以案涉纠纷属于行政协议纠纷为由驳回起诉，其后宏基公司以行政诉讼方式起诉大连市政府和大连市土地储备中心，大连市中院以案涉纠纷属于民事纠纷为由驳回起诉，宏基公司提出上诉，辽宁高院认定案涉纠纷属于行政协议纠纷，指令大连市中级人民法院继续审理。

从以上案例可以看出，即便是在最高院，不同的法官对于土地储备补偿协议的性质的看法也并不一致。

关于行政协议与民事协议的区别，依据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议的核心特点是，行政协议创设的权利义务必须是行政法上的权利义务内容。经过查阅相关的案例，并结合土地储备制度的有关规定，笔者认为，土地储备有不同的几种方式，土地收储的具体方式不同，其对应签订的收储补偿协议的内容性质也有所不同，对于协议性质问题不能一概而论。

根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备的来源主要包括：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地。

●其中第（一）类来源“依法收回的国有土地”，其法律依据是《土地管理法》第58条，其中第一款第（一）项规定的情形较为常见，即政府为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，收回国有土地使用权，并对土地使用权人应当给予适当补偿。第（四）类指的是集体土地的征收。在该两种土地收储方式中，集体土地征收、国有土地使用权收回的行政职权主体是自然资源主管部门，土地储备机构并不具备行使该行政职权的主体资格，但鉴于土地征收、收回后由土地储备机构进行储备、管理，在实践中，有些地方的自然资源主管部门也会授权土地储备机构与被收地方签署收地补偿协议。对于该类土地征收（收回）补偿协议，其签订是为了实现行政管理目标，协议内容中的土地征收（收回）、补偿事项均属于行政法上的权利义务内容，该类协议应定性为行政协议，相关争议应通过行政诉讼方式进行解决。如前所述，土地储备机构并不具备土地征收（收回）的主体资格，其签署协议系基于自然资源主管部门的授权委托，因此在行政诉讼中宜将自然资源主管部门一并列为被告，以免出现诉讼主体遗漏的情况。

●而第（二）类土地收购则有所不同，虽然土地储备机构收购土地也是为了实现行政管理或者公共服务目标，但该种收购方式是基于双方的平等自愿协商，而非基于行政权力的行使，收购属于市场行为，并不带有强制的性质。在合同权利义务方面，土地储备机构、被收购方签署的土地收购协议与其他市场主体之间签订的土地转让协议，并无本质不同，协议设定双方的权利义务均属于民事权利义务内容。因此，该类协议属于民事协议，如产生争议，应通过民事诉讼进行解决，土地储备中心具有独立的法人资格，可作为民事诉讼的被告。

●至于第（三）类来源“行使优先购买权取得的土地”，该类情况在实务中较为少见。政府行使优先购买权的法律依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第26条的规定：“土地转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。土地转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。”该优先购买权体现的是政府对土地市场的主动干预，与民法上的优先购买权有本质上的区别。因此，笔者认为，基于优先购买权签订的土地收购协议应定性为行政协议。根据规定，市（县）政府是优先购买权的主体，如由土地储备中心签署购买协议也应基于政府的委托，因此对土地收购协议提起的行政诉讼应一并将市（县）政府列为被告。

综上，笔者认为，对于土地储备所签署协议引发的争议，应首先根据土地储备方式结合协议内容进行具体分析，认定该协议的性质（民事协议还是行政协议），从而找准正确的诉讼类型、诉讼主体，避免出现诉讼方向错误、诉讼程序空转的情况。

作者介绍

张棣 律师

广州金鹏律师事务所合伙人

行政法律事务部部长

• 执业领域：行政法、公司法、合同法领域诉讼及非诉法律事务、政府及国有企事业单位常年法律顾问业务等。

• 现任广州市律师协会立法与行政法律专业委员会委员

供稿 | 张棣

排版 | 曾冰滢

核稿 | 邹泰然

审定 | 杨亮

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